EL DERECHO
Buenos Aires, lunes 4 de julio de 2005 • Nº 11.291 1 AÑO XLIII
¿Puede la legislación de la Ciudad de Buenos Aires crear una Caja de previsión para los abogados? Apuntes constitucionales.
Por Carlos Raúl Sanz
I.
Si se examina el problema planteado y que titula este trabajo, debe advertirse que el art. 125 de la Constitución Nacional, reformada en 1994, agregó un párrafo relativo a los poderes concurrentes de la Nación y las provincias. Estrictamente el tema que analizamos versa sobre la interpretación constitucional y la extensión del siguiente texto: "Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales...".
II.
Si recordamos la problemática sociopolítica de la época (1993/94), la interpretación deberá principiar anotando una doble cuestión: por un lado se cuestionaba el vaciamiento de las cajas de jubilación y se publicitaba desde el gobierno la importancia de la jubilación privada. Así, la existencia de las AFJP se presentaba como una opción innovadora pues -se explicaba- el control comercial privado y la supervisión estatal habrían de velar para que los fondos aportados por el trabajo no fueran nuevamente malversados por la inflación, o por la disposición de los mismos por los poderes públicos con otros fines.
El sistema oficial de reparto se presentaba —en general- como el escamoteo por el Estado, del ahorro derivado del aporte de los trabajadores y patronos.
Por otra parte, el conflicto se daba entre la absorción de la función previsional por el Estado federal y su mantenimiento en cabeza de las provincias, muchas de las cuales se presentaban como arquetípicos dadores de jubilaciones irregulares y de privilegio con montos desproporcionados. Sin perjuicio de la necesidad que se señalaba de acumular sumas considerables de dinero para realizar las más importantes inversiones de infraestructura. Lo que había sucedido en Chile con anterioridad, era el ejemplo de lo que podía llegar a suceder con las empresas administradoras de jubilaciones y con su canalización al servicio del desarrollo independiente.
Parece absurdo recordar estos antecedentes y confrontarlos con lo que realmente sucedió o con la actual tendencia a estatizar la previsión social, producida la crisis de la deuda y la obligación impuesta a las administradoras de fondearse con bonos, devaluados después. No obstante el dictado de la ley 24.241 [EDLA, 1993-B-1292] con veto parcial del decreto 2091- nos pone frente a la situación de fines del año 1993.
III.
Así las cosas, el Pacto de Olivos vino a permitir la reelección presidencial inmediata, con la contraprestación de una serie de reajustes y creación de instituciones: algunas valiosas y otras tendientes a colocar a la clase política sombra del ubérrimo presupuesto federal.
Sobre el tema de la previsión social nada se dijo de manera específica en el aludido documento (1) de fecha 14 de noviembre de 1993 suscripto por el presidente Menem y el ex presidente Alfonsín. Tampoco se trató el tema en el documento del 1° de diciembre de 1993(2).
Recién podría encontrarse una remota referencia en los acuerdos del 13 de diciembre siguiente (3) pues al tratarse en el apart. II, sobre los temas que deberían ser habilitados por el Congreso Nacional para su debate por la Convención Constituyente, el punto
”A” termina haciendo referencia a la reforma del art. 107 de la Constitución de 1853-60, pero sin mención explícita del sistema de seguridad social o materia análoga que permitiera prever el desarrollo posterior.
La ley 24.309 [EDLA, 1994-A-116] que declaró la necesidad de la reforma, publicada en el Boletín Oficial del 31 de diciembre de 1993, repite en este aspecto el documento anterior y guarda silencio sobre el tema que venimos examinando.
IV.
No obstante la cuestión previsional fue propuesta en numerosos expedientes presentados por los convencionales.
El expediente Nº 14, contiene el proyecto de modificación del art. 107 e introduce en punto a las facultades concurrentes de la Nación y las provincias, en cuanto al texto que venimos estudiando que podían las últimas: "Crear y organizar regímenes de seguridad social. Legislar sobre esta materia y todo lo atinente a las relaciones colectivas de trabajo" (4).
El convencional Busti (5) en el expediente 68 se hizo eco de la reunión de profesionales de todo el país realizada en Paraná el 24 de mayo de 1994 y hablando del texto del futuro art. 125 propuso agregar: "Asimismo crear y organizar sus propias instituciones en materia de seguridad social". En el expediente Nº 72(6) el convencional Hernández propuso "6. Organizar regímenes de previsión social"; en el expte. Nº 87 el convencional Del Bono señala: "Pueden también crear, organizar y mantener sus propias instituciones en materia de seguridad social".
Por su parte, el convencional Irigoyen (expte. 108) sólo reserva para las provincias "...la conservación de la facultad legislativa en materia de seguridad social" (7). Los convencionales Armagnague y Llaver (8) proponen incorporar al fin del art.. 107: "Asimismo, podrán establecer sistemas de previsión social que aseguren a sus empleados públicos u otros habitantes los beneficios del art.14 bis. La Nación no podrá restringir esta facultad otorgando beneficios o tratamientos diferenciales a las provincias que renuncien a ejercer este derecho o imponiendo contribuciones a los afiliados que integren sistemas autónomos de previsión".
Similar giro se encuentra en el expte. 331(14), en el expte. 560(20), en el expte. 686(24) y en el expte. 699(25).
Una referencia tangencial se hace en los exptes. 158(9), 185(10), 402 (18), 758(26), 894 (28) y 1515(38). En el expte. 167 se proyecta adicionar: "Asimismo, crear y organizar sus propias instituciones en materia de seguridad social" lo que se repite en el proyecto 216(11), en el proyecto 238(12), en el proyecto 271(13), en el proyecto 354 (15), en el proyecto 359(16), en el proyecto 426 (19), en el proyecto 565(21), en el proyecto 636(22), en el proyecto 775(27), en el proyecto 1009(20), en el proyecto 1047(31), en el proyecto 1130 (32), en el proyecto 1200 (33), en el proyecto 1282 (34), en el proyecto 1417 (35), en el proyecto 1424(36) y en el proyecto 1454(37).
El proyecto 392(17) hace la salvedad de la potestad provincial "... en materia de seguridad para profesionales universitarios", al igual que el proyecto 972(29).
Resulta importante en nuestro caso, habida cuenta de quienes lo suscriben -entre ellos el actual Jefe de Gobierno de la Ciudad y otros convencionales de igual orientación el proyecto 678 que circunscribe el tema previsional a la protección de la salud, con defensa de la administración sindical (23).
V. Como se ve en el punto anterior, la gama de proyectos presentados por los señores convencionales resulta amplia en cuanto a la reserva de las provincias con relación a la creación, administración y gerenciamiento de la seguridad social. Resulta notable que en ninguno de los expedientes indicados -sólo he omitido los que guardan absoluto silencio sobre el punto- se mencione el tema relativo a la seguridad social con respecto a la Capital Federal.
El tema fue considerado por la comisión de competencia federal (39) en la cual registramos la intervención de la convencional por Córdoba, roque, que propuso la formación de una subcomisión para compatibilizar el texto relativo a la materia previsional. El debate en esa subcomisión no figura publicado y lo desconozco. Lo cierto es que al día siguiente (40) actuó la mencionada convencional como miembro informante y en punto al tema que analizamos señaló a manera de conclusión de la reforma del art. 107 de la Constitución Nacional la competencia sobre: “… esta facultad de las provincias de tener dentro de su ámbito los regímenes de seguridad social, las cajas de previsiones que son verdaderas instituciones que en el momento presente cumplen un cometido social de nuevo contenido ético y solidario que mucha falta le hace a nuestro país”.
En dicha sesión el presidente propuso –en definitiva- la agregación al inc. 11 del art. 67 “… sin perjuicio de las facultades provinciales respecto a la seguridad social” y en el art. 107 “Las provincias pueden … legislar sobre creación y organización de regímenes de seguridad social” (41) transcurriendo la sesión en ardua discusión sobre la posibilidad de los estados federales de realizar convenios internacionales y asumir deudas públicas y, en su caso, en qué condiciones respecto del gobierno federal.
VI. En la reunión plenaria del 5 de agosto de 1994 fue nuevamente la convencional Roque quien expresó –luego de un lapso de salutaciones- que la Comisión de Competencias Federales (42) “aprobó por inmensa mayoría, la facultad de las provincias de crear regímenes u organismos de seguridad social no solo propios, o sea estatales, sino también otros como los profesionales, esto último en virtud del ejercicio del poder de policía de las profesiones que hoy conservan las provincias, o sea las cajas de previsión social “… Estamos convencidos –agrega- de que toda pretensión de modificar la seguridad social, dándole a la Nación facultades exclusivas y excluyentes, no sólo constituye una expresión de unitarismo atentatorio del federalismo inspirador de la Constitución Nacional, sino también, y consecuentemente, un avasallamiento a las autonomías consagradas”.
Nada se dijo, en ese momento, sobre el sistema previsional de la Capital Federal.
VII.
Sobre el tema de la seguridad social, se plantearon tres inserciones: la del convencional Ortiz Pellegrini (43) quien insistió sobre las facultades concurrentes de la Nación y de las provincias en materia de seguridad social, pues las provincias “conservan todo el poder no delegado, entre ellos, la seguridad social y esta norma del último párrafo que se agrega al art. 107 sólo es, como decíamos, una manifestación específica de ese poder que las provincias han “conservado”; en tal sentido pueden no solo “conservar” sus actuales organismos de seguridad social, no que en virtud de que “conservan” estos poderes no delegados podrán en el futuro crear, modificar, sus propios organismos de seguridad social. Por este agregado se incluye también expresamente dentro de éstos poderes “conservados” a los organismos de seguridad social de los profesionales los que al quedar incorporados al texto constitucional, ya no podrán ser objeto de ningún “zarpazo” mortal como el intentando recientemente desde el Ministerio de Economía de la Nación”.
La segunda inserción perteneces a la convencional Roque que recuérdale el fallo de la Corte en el cual ese Tribunal aclaró la potestad de la provincia del Chaco para la creación de su caja forense (44) y la tercera, se similar tenor (45) es del convencional por Jujuy, Sr. Salud.
VIII.
De lo que llevamos analizado pude concluirse, al menos de manera provisoria, que la Convención Reformadora entendió de manera muy amplia en materia de seguridad social, que las provincias se habían reservado amplias potestades al respecto, pese a tratarse de poderes concurrentes. Por otra parte queda en claro que se insistió de manera incuestionable con la oposición a la absorción por el poder federal de las cajas de previsión, tanto en lo relativo a los empleados públicos como a las cajas profesionales.
Pasado el tema a la comisión redactora (46) se agregó como último párrafo del art. 107 “Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, pueden también crear organismos de seguridad social propios y otros, en ejercicio del poder de policía de las profesiones …”.
Puede concluirse –también de manera provisoria- que la comisión redactora –integrada por lo más granado de la representación política y del nivel universitario- colocó a la Ciudad de Buenos Aires en el mismo plano que a las provincias como “creadora” de organismos de seguridad social propios y otros para los profesionales cuyo poder de policía ejercen.Pero, este largo periplo, no habría de terminar así pues el texto publicado, vaya a saber en base a qué, si bien mantiene a la Ciudad de

Sigue.....